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关于中国政府采购范围界定问题
 
发布时间:2008-04-05  发布部门:湖北省综合招投标中心     本新闻已被浏览   次
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何振一

  中国的各个地方,正在不同程度的试行着政府采购制度,都取得了显著成效。但各地试行的采购实体范围各不相同,采购“门槛”的设定,也高低不一,在采购方式方法上,也各有不同,甚至有些办法还不属于真正意义上的政府采购制度,如不尽快制定全国统一的法规,进行指导和规范,将会影响中国政府采购制度的进一步健康发展。今天召开这样一个盛会是有十分有重要意义的。下边仅就采购范围界定问题,讲点看法。

  一、界定政府采购范围的依据

  政府采购,顾名思义它是以政府为主体的活动,只要是政府机关的购买行为,均应纳入政府采购制度规范之列,似乎政府采购范围无须界定,然而在实践中,却要复杂得多,这不仅是因为政府采购行为不可能事无巨细地都纳入政府采购制度规范之内,而且政府采购也不仅仅是政府机关之事,常常涉及其它一些实体和企业的采购活动,也属政府采购性质的行为。因此,在实施政府采购制度过程中,首先就有一个实施范围界定问题。

  在实施政府采购制度中,什么应当纳入政府采购范围,什么不能纳入政府采购范围,其界定依据是什么?就理论视角而言,它只能从政府采购的内涵及其与私人部门采购的区别点中去寻找。政府采购亦称公共采购,乃是政府机关及公共部门为开展业务活动,向社会提供公共物品和公共服务的需要,用国家财政性资金购买物品、工程和服务的行为。政府的这种购买行为,它与私人部门购买行为有着极大的区别,除了主体不同外,还有两个基本不同点,那就是购买的目的不同和使用的资金性质不同。私人部门购买使用的资金,是个人消费基金或私人资本金,其目的是为了满足个人消费或为向市场提供私人物品和取得盈利,而政府购买使用的资金,是国家财政性资金,其目的是为了提供公共品和公共服务满足社会共同需要。政府部门采购所具有的这两个基本特征,就是在社会诸多采购活动中,界定政府采购范围的基本依据,凡同时具备这两个特点的采购活动,则属于政府采购范围,不具备或缺少其中任何一个特征的采购活动,则不属于政府采购范围。其所以要同时具备这两个特征,这是因为缺少任何一个特征,都会引起采购性质的变化,从而不成为政府采购。

  第一,就提供公共品这一特点而言,它有纯公共品与混合品之别,混合品是兼备公共品和私人品性质的准公共品,这种准公共品的提供,无需也不应当完全由政府供给,有的可以在政府授权下,由私人部门组织供给。在私人部门举办的情况下,其所需资金和取得方式及性质,都随之发生变化,私人部门举办混合品供给事业,所运用的资金主要来自私人投入,虽然它向社会提供的是公共品或公共服务,也是为了满足社会共同需要,但它对运营成本及风险要自行负责,从而其公共品和服务的供给,只能是有偿的,要通过价格或收费形式收回其成本,就是说,他的经营要按市场法则办事,其采购当然不属于政府采购范围之事。

  第二,国家财政性资金的使用,也不完全都是为了提供公共品的,有些是用于满足私人消费之目的,比如用于社会救济支出,用于普通高等学校的奖学金、助学金、困难学生补助等等,这些虽然使用的是国家财政资金,可它使用的目的,并不是了为提供公共物品或公共服务,其性质属于私人消费,并不是政府采购行为。

  二、中国政府采购实体范围界定的设想

  依据上述标准总的来说,凡是向社会提供公共物品或公共服务为目的、而又使用财政性资金进行购买货物、工程和服务的行为者,均属于纳入政府采购范围的实体。然而在中国当前的具体情况下,其界定要复杂得多,除了政府机关及全额预算拨款的社会团体和政党组织等,无疑属于必须纳入政府采购范围内之实体外,以下纳入国家预算管理的实体应否纳入,还需要作些具体分析。

  1、各种事业单位是否应当全部纳入政府采购范围,从传统的计划经济视角来看,它当然属于政府采购制度规范之实体,然而从市场经济视角来判断则不然。虽然事业单位所提供的物品或服务,都具有鲜明的公共性,并且其发展和运营也离不开国家的财政的支持,具备纳入政府采购范围的两条标准,但由于事业部门提供的物品或服务,并不是纯公共品,而是兼备公共品与私人品双重性格的混合品或称准公共品,在市场经济下,它可有两类:一类只能由政府组织供给;一类并不一定要政府实施,它可以在政府财政支持下,通过授予特许权,由民间组织供给,并由其自负其责和承担风险。由政府直接组织供给的,当然属于政府采购规范之列,而由民间组织供给的事业,由于要对成本回收自负其责、自担风险,它就必然要走上企业化经营道路,依市场规律办事,其采购行为当然也就不应当受政府行政性控制,不属于政府采购制度规范范围之事。这一点也是国际通常的做法,比如即将回归的澳门,它们的公共事业就很少纳入政府采购范围,大多是以政府授予特许权形式交由民间去举办。这些民营化的事业实体也就不再列入政府采购范围。

  就我国当前具体情况而言,随着事业改革的深化,出现许多自收自支的国家预算管理的事业单位,也出现了许多走向自负盈亏的企业化经营道路而又依然纳入预算管理的事业单位。面对这种复杂情况。在界定政府采购范围时,是不可笼统的将所有的事业单位,都划入政府采购范围之内,也不可以用是否属于国家预算管理的事业单位这样的概念来界定。我们认为划入政府采购范围的事业,只能限于依靠国家预算全额拨款,和实行收支两条线管理的事业实体。

  2、国有企业是否都应纳入政府采购范围。对此有两种截然不同的意见,有的认为要纳入,有的认为不应纳入。从中国国有经济的具体情况来看,在国有企业这个问题上,不能简单的套搬西方概念,也不应笼统的说纳入或不应当纳入,而要作具体分析。中国的国有企业按其经营性质划分有两大类:一类是非盈利性的公共性企业;一类是以盈利为目的经营性企业。前一类企业的发展靠国家财政投入来维持,所提供的物品和服务是为满足社会公共需要的公共物品和公共服务,故这类企业应纳入政府采购制度规范之内。后一类企业,在社会主义市场经济体制下,虽然它与保障人民生活和公有经济占国民经济的主体地位息息相关,但它不能靠行政手段和行政配置来实现,只有依市场法则办事,以追求盈利最大化为目标,依市场信号配置其资源,方能保障其健康发展,为此就必须将经营性国有企业全面纳入市场轨道。使其成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的参加市场平等竞争的独立经济实体。而要实现这一改革目标,首要的前提条件,就是要实现政企分开改革,消除政府对企业经营活动的直接行政干预。这一点已是人们的共识,故不再赘述。既然我们改革目标是要使经营性国有企业的日常经营不受行政直接干预,真正成为自主经营、依市场法则办事的经营实体,它理所当然的就不应纳入政府采购范围。因为,实行政府采购制度,其根本目的是在于加强预算支出的管理和控制,对运用国家财政性资金进行购买的行为,实施严格的管理和约束,这本是一种行政性的直接干预和控制,把经营性国有企业也纳入政府采购制度控制之中,就不可避免的会把政府的行政性直接干预,通过实施政府采购管理,又重新引回到企业,这显然是政企分开改革目标相背离的。

  基于上面的分析,看来纳入中国政府采购制度范围的实体,可做如下归结:即各级国家机关的政党组织、以及政府直接管理和控制而又主要靠财政拨款来维持其运营的事业单位和纯公共性企业等实体。

  三、 采购“门槛”设定问题

  实施政府采购的范围,除了要从实体层次上界定外,还要从采购内容和数量层次上界定。因为实行政府采购制度,并不意味着纳入采购范围实体的所有采购活动,都要事无巨细的纳入政府采购制度规范和控制之中,即并不意味着对实体自由灵活采购形式的全盘否定。依世界各国的政府采购管理实践来看,实施政府采购制度的范围各有宽窄,但无论宽和窄,实施政府采购制度后,总是要保留一部分自由采购,做为制度内采购的补充。其原因就在于各个纳入政府采购制度规范的实体,在开发业务活动中,总会发生一些零散的、需要相机抉择的采购,这样的采购是不可能依照规范化的法定程序实施的,如果硬是要这样做,不仅会造成成本巨大,更重要的是还会妨碍正常业务开展,背离实施政府采购制度的初衷。因此,在确定了纳入政府采购范围的实体之后,还有一个采购内容界定和采购数量“门槛”界限设置问题,借此以廓清制度化采购范围与自由化或非规范化采购范围的界限。

  鉴于这个问题的复杂性,其界限在立法中只能做原则规定,其具体划分可通过实施办法来明确。实施办法如何明确,我们认为,在采购内容的界定上,可通过制定采购目录来列出,凡纳入采购目录者,为“门槛”内的物品和服务,必须按采购制度规定依法实施。在当前各地试点中采购范围的界定,多数采用的是这种办法。在采购数量范围界定上,通常是以采购价格量来界定“门槛”,达到了一定价格量,则进入了“门槛”,就要依采购制度规定,依法采购。“门槛”设置到底应当有多宽和多高,即哪些内容和多大数额的采购,应当纳入政府采购制度规范之中,这要依据中国的具体国情而定,总的说来,要依据现阶段体制改革实际状况和需要、中国市场化程度、政府的政策意图、以及有利于改善支出预算管理、有利于提高财政资金使用效益、有利于提高各用户的工作效率等等原则出发来界定。就现阶段而言,由于各方面经验不足,市场尚不健全,最初的“门槛”设定,宜窄不宜宽,宜高不宜低。这样,既便于政府采购制度在全国健康而又顺利推行,也利于积累经验。

  最后值得一提的是,实施政府采购制度,乃是加强财政支出管理的一种有效措施,它利于克服传统的把资金拨给各使用单位实行自由采购办法的缺欠,把财政支出管理从分配环节,下伸到支出实现阶段,从而完善了支出预算管理。但这一延伸既不能替代支出实现的全部管理,也丝毫不能减轻支出实现管理的其它方面的任务。可是在当前的政府采购试点中,由于没有经验,却出现了试图用采购制度替代支出预算管理的倾向。为此,他们把采购“门槛”界越定越低,以至低到人民币500元为界。加之,在方式方法上,又将定点供应、定点“采买”(实际上是定点取货)看成是规范的政府采购形式。这样,不仅可能会给各个用户,即各个预算单位的工作带来诸多不便和低效率,而且也有使政府采购制度的试点走偏方向的危险,影响中国采购制度的健康推行。

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